第8章 地方行政：国野制度与乡遂体系

西周王朝在确立宗法分封的政治框架后，面临的核心治理问题之一，是如何在广袤的疆域内实现对不同社会群体的有效控制与资源汲取。与中央官制的双轨体系相配合，西周在地方行政层面构建了一套以“国”“野”二元划分为核心、以“乡”“遂”组织为载体的治理体系。这套体系不仅界定了“国人”与“野人”迥异的政治权利与义务，更通过军事化的组织方式，将地域行政、军事动员与等级身份融为一体，成为西周政治结构得以稳定运行的重要制度基础。

8.1 国人与野人的身份界定：政治权利与义务的差异

8.1.1 “国”“野”空间划分的制度逻辑

西周地方行政的基本前提，是对统治空间进行“国”与“野”的二元划分。所谓“国”，主要指王城或诸侯都邑及其近郊区域；而“野”，则泛指郊外的广大乡村地带。这种空间划分并非单纯的地理概念，而是具有深刻政治内涵的等级区分。《尔雅·释地》载：“邑外谓之郊，郊外谓之牧。”《经典释文》引李巡本“牧”作“田”，《素问·六节藏象论》王冰注引作“甸”，可知“田”“甸”古通用。《周礼·春官·序官》郑注与《通典·凶礼》引《礼记》卢植注均言“郊外曰甸”，与《周礼》将郊外称为“遂”的制度相吻合。由此，“甸”即“遂”，是因“治田”而得名 。

在政治实践中，这种空间划分直接对应着身份等级。居于“国”中的居民被称为“国人”，居于“野”中的居民则称为“野人”或“鄙人”。两者在政治权利、法律地位、兵役义务和经济负担等方面存在显著差异。从文献与金文材料来看，“国人”的主体是周族宗法贵族的下层，即“士”阶层，以及部分与周族关系密切的工商业者。他们享有参与国家政治生活、议论国政、选举卿大夫乃至废立国君的权利。而“野人”则主要是被征服的殷商遗民及周边土著族群，其政治权利受到严格限制，主要承担繁重的劳役与农业生产义务。

值得注意的是，这种“国”“野”分治并非西周独创，而是对商周之际政治格局的制度化回应。商代晚期已存在“邑”与“莫”（甸）的区分，西周在此基础上将其发展为系统的治理制度。传世文献与出土金文均提供了有力证据。师酉簋与询簋铭文显示，“邑人”与“师氏”同为师氏所职掌。师酉簋载：“王乎（呼）内史吴册命师酉曰：……今余唯先王命，女（汝）官（司）邑人、师氏。”此处“邑人”为乡邑长官，“师氏”为师旅长官，两者合于同一职司，表明当时师旅即抽调京师近郊乡邑公民编制而成 。

8.1.2 “邑人”与“奠人”：乡遂制度在金文中的反映

西周金文中的“邑人”与“奠人”是理解国野制度的关键概念。师鼎铭文提供了更为详尽的线索：“王乎（呼）乍（作）册尹令（命）师疋师俗（司）邑人隹（与）小臣、善夫、守□、官犬、眔奠人、善夫、官守友。”周王命令师帮助师俗掌管“邑人”与“奠人”之官。铭文表明，“邑人”之官下有小臣、善夫等属官，“奠人”之官下亦有善夫等，两者为相类的官职。“奠人”当读为“甸人”，即相当于《周礼》的“遂人”。据此，“邑人”即相当于《周礼》的乡大夫，“奠人”即相当于《周礼》的遂人，西周确实存在着乡遂制度 。

然而，西周的乡遂制度与《周礼》所述存在重要差异。金文显示，“邑人”和“奠人”都隶属于“师氏”掌管，这与《周礼》将乡遂长官与师氏分离的制度不同。这一差异揭示了西周地方行政的军事化特征：师氏作为高级军事长官，同时兼任地方行政长官，其下属的“邑人”与“奠人”既是乡邑长官，又是师旅长官。这种军政合一的体制，使周王朝能够高效地动员国人与野人承担不同性质的义务。

宜侯簋铭文进一步印证了“奠”（甸）的行政区划性质：“易（锡）在宜王人□又七生（姓），易奠七白（伯），厥……又五十夫，易宜庶人六百又六□夫。”其中“奠”指宜地的郊外地区，“七伯”为当地土著首领。这表明在诸侯封国中，同样存在着“国”与“甸”的空间划分，且“甸”区由土著首领管理，其居民身份低于“王人” 。

8.1.3 国人的政治参与与野人的身份特征

国人的政治参与权是西周政治结构的重要特征。在重大政治决策中，国君往往需要征询国人的意见。《周礼·小司寇》记载了“询国危、询国迁、询立君”的制度，即当国家面临危难、迁都或立君等重大事项时，国君须召集国人进行咨询。这种“国人参政”传统在西周至春秋时期持续存在，成为制约君权的重要力量。国人享有的政治权利包括：参与祭祀、军事征召时担任甲士、在国政讨论中发表意见、以及通过“谤”的方式批评执政者。

与国人形成鲜明对比的是，野人的政治权利受到严格限制。野人不能参与国政，无权担任官职，在军事上主要承担后勤保障而非直接作战。然而，野人的身份并非奴隶。从文献记载看，野人具有一定的人身自由，不能被随意处死。《左传》僖公二十三年载晋公子重耳过卫，“出于五鹿，乞食于野人，野人与之块（土块）。公子怒，欲鞭之。子犯曰：‘天赐也’，稽首受而载之”。堂堂贵族受到野人侮辱，不仅没有杀戮，连鞭打也未实施，反而稽首受之，说明野人的身份高于奴隶。野人还可以讥讽统治者，《左传》定公十四年记载卫侯为夫人南子召宋朝，太子蒯聩过宋野，“野人歌之曰：‘既定尔娄猪，盍归吾艾豭？’太子羞之”。这种对统治者的公开嘲讽，也反映了野人并非完全丧失人身自由 。

8.1.4 国野分治的社会经济基础

国野分治的形成，根植于西周的社会经济结构。西周实行以血缘为纽带的宗族公社制度，即所谓的“井田制”。在国中，国人以宗族为单位聚居，享有“受田”的权利，即在“公田”上提供劳役，同时耕种“私田”以维持生计。而在野中，野人同样以公社形式组织生产，但其身份等级较低，承担的劳役更重，且无权参与政治事务。

这种二元结构的经济意义在于：国人作为统治阶层，其经济基础主要来自对野人的剥削。国中的“士”阶层通过服兵役获取政治地位与经济利益，而野人则通过提供劳役和物产来支撑国人的统治。《尚书·费誓》记载伯禽率师征伐淮夷徐戎时，对“鲁人三郊三遂”均征发物资与力役，说明乡遂制度不仅是行政组织，更是资源汲取的渠道 。

表8-1 国人与野人权利义务对比

（来源：综合《周礼》《左传》《国语》及西周金文资料）

8.2 乡遂组织的军事化特征：国人兵役与野人劳役

8.2.1 “六师”“八师”的军政合一体制

西周地方行政最突出的特征，在于其军事化组织方式。金文中的“六师”与“八师”，既是国家的军事组织，又是自由公民的地域组织。“六师”驻扎于宗周（镐京）地区，“八师”则驻守于成周（洛邑），两者共同构成西周王朝的核心武装力量。这种军事编制与乡邑编制的结合，体现了西周“兵农合一”的治理理念。

从金文材料看，“六师”与“八师”内部设有“冢司土”（大司徒）等官职。壶铭文记述周王命令继承祖父和父亲的职司，“作冢司土于成周八师”。“司土”原为掌管土地的官员，因兼管征发徒役，后称“司徒”。“成周八师”既然设有“冢司土”之官，必然“八师”本身拥有土地和人口，即八师不仅是军事单位，也是行政单位 。

这种军政合一的体制，使“师氏”成为兼具军事指挥与地方行政双重职能的关键人物。师氏统率的“六师”和“八师”，其兵源主要来自京师近郊的乡邑居民，即“国人”。因此，乡邑的长官“邑人”同时也是师旅的军事长官，其下属的“虎臣”为武官。这种制度安排，使周王朝能够迅速动员国中成年男性投入战争，同时维持对野人的常态化劳役征发。

8.2.2 乡遂组织的层级结构

西周乡遂组织的具体结构，虽然《周礼》的记载可能经过理想化加工，但其基本框架仍可窥见。据《周礼·地官·司徒》所述，乡的组织层级为：五家为比，五比为闾，四闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡。遂的组织层级为：五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂。尽管这种整齐划一的数理结构可能反映了战国以后的制度化构想，但其反映的“乡”与“遂”作为国、野行政组织的基本框架，与金文材料相互印证。

从金文“邑人”与“奠人”的职掌来看，乡遂组织确实存在“邑”与“甸”的区分。询簋铭文记载“先虎臣后庸”的“庸”，当为奴仆，指西门夷以下许多夷族部落。这些夷族部落已降为“庸”，归师氏掌管。其原因在于，除了可以奴役外，这些夷族部落还可充当警卫队。《周礼·师氏》载：“使其属率四夷之隶，各以其兵服，守王之门外，且跸。朝在野外，则守内列。”《周礼·司隶》亦言：“掌帅四翟之隶，使之皆服其邦之服，执其邦之兵，守王宫和野舍之厉禁。”这种“四夷之隶”即询簋所说的“庸”，他们“守王宫和野舍之厉禁”，具有警卫队的性质 。

8.2.3 国人兵役的制度化运作

国人的兵役义务是西周军事制度的核心。在正常情况下，国中的成年男性在适龄时须自备武器装备，编入“六师”或“八师”接受军事训练，并随时准备应召出征。这种兵役制度与古希腊雅典的公民兵制具有相似性。在雅典，自由公民居住的自治区叫“得莫”，十个“得莫”构成一个部落，这种“地域部落”不仅是一种自治的政治组织，也是一种军事组织。西周王城和诸侯国都中“乡”的组织，性质上与雅典的“地域部落”相同 。

国人在军事上的核心地位，使其成为西周政权最重要的武装支柱。据《周礼·夏官·司马》记载，王畿六乡的居民被编为“六军”，每军约一万二千五百人。虽然这一数字可能为后世的理想化表述，但“乡”与“军”的对应关系，反映了国人兵役的制度化特征。国人的军事义务不仅限于作战，还包括修筑城防、道路等军事工程。在战时，乡中的成年男性须全部动员，组成野战部队；在平时，则轮番担任警卫和戍守任务。

8.2.4 野人劳役的征发与管理

与国人承担兵役不同，野人的主要义务是提供劳役和物产。野人居住在“遂”或“甸”中，主要从事农业生产。西周政权通过“遂人”等官吏，对野人进行管理，征发力役和物产。《周礼·遂人》载：“凡治野，以下剂致甿，以田里安甿，以乐昏扰甿，以土宜教甿稼穑，以兴锄利甿，以时器劝甿，以强予任甿。”所谓“甿”，即野人，其身份地位低于国人，但受到一定程度的保护与管理。

野人提供的劳役主要包括：耕种公田、修筑道路、兴修水利、运输物资、担任后勤等。在军事行动中，野人通常不直接参与作战，而是承担运输粮草、修建营垒、看管俘虏等辅助性任务。这种分工既体现了国人与野人的身份差异，也反映了西周政权对人力资源的精细化管理。

从金文材料看，师氏掌管“奠人”的原因，在于郊外的“甸”是征发力役和物产的对象，可以从中征发军队所需的力役和物资。这种制度使周王朝能够在维持军事优势的同时，保持对农业生产的有效管理，从而实现了耕战合一的经济模式。

8.2.5 乡遂制度与春秋战国县制的历史关联

西周乡遂制度对后世地方行政体制产生了深远影响。春秋时期，随着宗法分封制的逐渐瓦解，各国在地方行政上开始出现县、郡制度。然而，县、郡制度的萌芽仍带有乡遂制度的痕迹。春秋初年，各国诸侯国内普遍实行采邑制度，到中后期，由于土地私有制的发展和按田亩征收赋税，原有的采邑制度已不能适应新的形势。这时，一些国家在所占领的地方推行由国君直接管理的县、郡管理体制 。

值得注意的是，春秋时期的县、郡制度并没有完全取代乡遂制度，而是与之并存。楚国的县制尤其体现了这种并存关系。楚国在灭国置县时，没有打乱原来民族的社会组织，而只对其都鄙结构予以局部改革，并派县公进驻都城行使管辖权。如《荀子·非相》曰：“楚之孙叔敖，期思之鄙人也。”期思为楚县，县下有鄙，表明楚境内的若干楚县其实就是若干个都鄙结构，县邑即都，县邑外是鄙 。

齐国的“参其国而伍其鄙”改革，同样体现了乡遂制度的延续与变革。管仲在齐国推行“参其国而伍其鄙”，在全国设置二十一个乡，其中工商六乡，士十五乡，令士、农、工、商各等级不可杂处迁徙，互相隔离居住。又制鄙为五属，将郊外地区划分为五区，属下有县，县下有乡，乡下有卒，卒下有邑，邑下有家。这一制度旨在“定民之居”与“成民之事”，为稳定社会秩序、发展齐国经济、增强国力起了重要作用 。

战国时期，随着郡县制的普遍推行，西周乡遂制度逐渐退出历史舞台。但乡遂制度所确立的“国野分治”“军政合一”“兵农合一”等治理原则，被后世郡县制所吸收和改造。秦国商鞅变法时，“集小乡邑聚为县，置令、丞”（《史记·商君列传》），正是对西周乡遂制度进行官僚化改造的结果。商鞅“开阡陌封疆”废除井田制，同时“普遍推行县制”，将许多乡、邑、聚（村落）合并为县，设有县令、县丞、县尉等官吏，从此县一级地方行政机构正式确立 。

8.2.6 乡遂制度与古代雅典公民兵制的比较

西周乡遂组织的军事化特征，与古代雅典的公民兵制存在显著相似性。在雅典，自由公民居住的地域组织“得莫”同时也是军事组织的基本单位。十个“得莫”构成一个部落，这种“地域部落”既是一种自治的政治组织，又是一种军事组织。西周时代“六师”和“八师”的性质与此类似：它们既是国家的军事组织，又是自由公民的地域组织。统率这些军队的长官“师氏”，既是高级的军事长官，又具有地方行政长官的性质，其直属的主要官员就有乡邑的长官“邑人” 。

然而，两者也存在重要差异。在雅典，除了由“地域部落”公民编制成的军队以外，还有由奴隶编制的警察部队。西周时代国家的主要特征与此类似：除了由国人组成的“六师”“八师”外，还有由夷族部落降服人组成的“庸”，担任警卫队职责。但西周乡遂制度的核心特征在于，师氏同时掌管“邑人”和“奠人”，即同时管理国人与野人，这与雅典的纯粹公民兵制有所不同。这种差异反映了西周政治结构的等级特征：国人与野人的身份差异通过行政组织得到制度化表达。

8.3 都鄙制与乡遂制度的空间结构

8.3.1 都鄙制的多层结构

西周地方行政的空间结构，不仅包括国都及其近郊的“乡”，还包括卿大夫采邑形成的“都”与“鄙”。春秋时期，随着卿大夫世族力量的发展，“都”的数量和规模迅速扩大。以卿大夫居住的邑和邑外的郊构成了新的都鄙组织。因此，春秋时都鄙的形态和结构是多层次的：以国君（或大夫）为首的贵族和国人居于国都及附近四郊，以郊为界，广大的被统治者野人（即庶人或鄙人）则居于郊外的广大地区 。

这种多层结构意味着，西周的地方行政并非单一的国野二元划分，而是包含多个层级的都鄙体系。在诸侯国层面，国都及其近郊构成“都”，郊外为“鄙”；在卿大夫采邑层面，其居住的邑及其郊外同样构成小型的都鄙结构。这些小都鄙相对于诸侯国的都而言，又与封邑一起构成了鄙的整体。

郑国子产进行的都鄙改革，明确提出了“使都鄙有章，上下有服，田有封洫，庐井为伍”（《左传》襄公三十年）的原则。这一改革确立了土地私有制，同时把士民按五家为伍编制起来，大体与齐国所做的类似 。这表明，都鄙制的运作需要明确的制度规范，以确保不同等级间的秩序。

8.3.2 乡遂制度与都鄙制的关系

乡遂制度与都鄙制并非相互排斥，而是构成西周地方行政的两个维度。乡遂制度侧重于国都及其近郊的行政组织，强调“乡”与“遂”的二元划分；都鄙制则侧重于卿大夫采邑的治理，强调“都”与“鄙”的层级关系。两者共同构成西周地方行政的完整图景。

从空间分布看，乡遂制度主要适用于王畿和诸侯国都地区，而都鄙制则适用于卿大夫的采邑。然而，两者之间存在交叉：卿大夫的采邑往往也设有“乡”和“遂”的组织，只是其规模较小、层级较低。这种交叉反映了西周政治结构的层级特征：从周王到诸侯，再到卿大夫，每一层级都遵循类似的国野分治原则。

西周、春秋时代的都鄙制，是在生产力不很发达、农村宗族公社组织仍然存在的前提下产生的。到春秋战国之际，由于生产力的发展，公社逐步瓦解，个体经济形成，居民的流动杂处及贫富分化日益加剧，都鄙制开始解体，国家变为独立性更强的、以划分县郡、募辟官僚为主要特征的政治性国家 。

8.3.3 乡遂制度的空间范围与人口构成

根据文献记载与考古发现，西周乡遂制度的空间范围大致如下：国都城墙以内为“国中”，城墙以外至郊门之间为“郊”，郊门以外至百里为“甸”（即“遂”），甸以外至二百里为“稍”，稍以外至三百里为“县”，县以外至四百里为“都”，都以外至五百里为“畺”（即“疆”）。这一“五服”划分虽经《周礼》系统化，但其反映的空间等级观念与西周地理治理实践相符。

在人口构成上，乡遂制度将居民按身份等级进行空间隔离。国中及近郊居住的“国人”主要包括周族宗法贵族的下层（“士”）、手工业者（“工”）和商人（“商”）。郊外（遂）居住的“野人”则主要是被征服的殷商遗民和周边土著族群。这种空间隔离不仅有利于统治，也强化了身份认同与社会秩序。

《国语·齐语》记载管仲在齐国推行“参其国而伍其鄙”时，明确要求“士、农、工、商各等级不可杂处迁徙，互相隔离居住”。这一原则正是西周乡遂制度社会隔离功能的延续。通过空间隔离，不同身份群体被固定在不同的地域组织中，从而维持了等级秩序和社会稳定。

8.4 乡遂制度的演变与历史意义

8.4.1 从西周到春秋的制度转型

西周乡遂制度在春秋时期经历了重大转型。随着铁器时代的来临、井田制的破坏以及宗法分封制的衰落，乡遂制度赖以存在的社会经济基础逐渐瓦解。春秋时期，各国在地方行政上开始出现县、郡制度，标志着地方行政从贵族分权向君主集权的转变。

然而，乡遂制度的转型并非一蹴而就。在春秋初期，诸侯国内普遍实行采邑制度，乡遂制度与采邑制度并存。到中后期，随着土地私有制的发展和按田亩征收赋税，原有的采邑制度已不能适应新的形势。这时，一些国家在所占领的地方推行由国君直接管理的县、郡管理体制。最初的郡大抵建于边境地区，区域虽大，地位却比县低。晋国的赵简子曾于公元前493年宣布：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”（《左传》哀公二年）这是我国历史上推行县、郡两级制的开端 。

春秋时代县、郡的出现，动摇和打破了宗族贵族世袭采邑制度的传统，冲破了分封制的壁垒，在地方政治管理体制方面开创了新的格局，为战国以后郡、县二级制地方行政制度的普遍推行开辟了道路。然而，这一时期的县、郡组织还不够完善，行政、司法、军事等职务上的分工还没有像战国时那样明确和细致，还没有建立完备的官僚体制，也没有明确县、郡的建制和管辖关系，因此，它仅仅是新的地方制度的萌芽而已 。

8.4.2 乡遂制度的历史遗产

西周乡遂制度在中国古代地方行政史上的影响极为深远。其核心遗产包括以下几个方面：

第一，确立了“国野分治”的治理理念。西周通过国野二元划分，将统治空间与身份等级相结合，实现了对不同社会群体的差异化治理。这一理念被后世郡县制所继承，但形式有所改变：秦汉以后，“国人”与“野人”的身份差异逐渐转化为“编户齐民”与“流民”的区分，但空间隔离与身份管理的原则仍然延续。

第二，开创了“军政合一”的行政传统。西周乡遂组织将军事编制与行政组织合为一体，使地方行政具有高度的军事动员能力。这一传统在春秋战国的“兵农合一”制度中得到延续，并在秦汉的“材官”“骑士”制度中留下痕迹。汉代的“都试”制度，即每年秋季由郡守召集县中成年男子进行军事训练，可以追溯到西周乡遂组织的军事化特征。

第三，奠定了“城乡二元”的治理模式。西周国野分治所形成的城乡二元结构，在中国古代长期存在。秦汉以后的“城郭”与“乡野”的区分，以及“市籍”与“乡籍”的管理差异，都可以追溯到西周的乡遂制度。这种城乡二元结构对中国古代社会的发展产生了深远影响。

第四，为官僚制的地方行政提供了制度基础。西周乡遂组织中的“邑人”“奠人”等官职，虽然仍带有贵族世袭特征，但其职能分化已显示出官僚制的萌芽。春秋战国时期县、郡制度的出现，正是对西周乡遂制度进行官僚化改造的结果。秦国商鞅变法时“集小乡邑聚为县”，正是将西周乡遂组织纳入中央集权体制的关键步骤。

8.4.3 乡遂制度与西周政治结构的整体关联

乡遂制度并非孤立存在，而是与西周政治结构的其他要素密切关联。在宗法制度层面，乡遂组织将宗族血缘关系与地域行政相结合，使宗族组织成为地方行政的基本单元。在分封制度层面，国野分治为诸侯封国提供了治理模板，使周王朝的统治模式能够在全国范围内推广。在礼乐制度层面，国人与野人的身份差异通过礼制得到强化，如“国中”与“野外”的祭祀规格、服饰等级均有严格区分。

更重要的是，乡遂制度与中央官制的双轨体系相互配合。卿事寮通过“师氏”系统掌握地方军事力量，太史寮通过“邑人”“奠人”系统管理地方民政。这种“军事—民政”的分工，使中央政权能够有效控制地方，同时保持行政效率。师鼎铭文显示，周王通过命令师来帮助师俗掌管“邑人”与“奠人”，体现了中央对地方行政的直接干预能力。

从政治结构演变的视角看，乡遂制度是西周“天命—宗法—分封”三位一体政治框架在地方层面的具体落实。它通过空间隔离与身份管理，将“天命”赋予的统治合法性转化为具体的治理技术，将“宗法”规定的血缘等级转化为地域组织，将“分封”确立的政治格局转化为行政体系。因此，理解乡遂制度，是理解西周政治结构整体运作的关键环节。

8.5 章节小结

西周地方行政的国野制度与乡遂体系，是中国古代地方治理制度的重要创举。它通过“国”与“野”的空间划分，界定了“国人”与“野人”迥异的政治权利与义务：国人享有参政、议政、充当甲士等政治军事权利，野人则主要承担农业生产与劳役义务。金文材料中的“邑人”与“奠人”官职，印证了乡遂制度在西周的实际运作。

乡遂组织的军事化特征，使西周地方行政具有高度的动员能力。“六师”与“八师”的军政合一体制，将军事编制与地域组织融为一体，实现了兵农合一、耕战结合的治理模式。这种制度与古代雅典的公民兵制具有相似性，但更强调等级区分与空间隔离。

从历史演变的视角看，西周乡遂制度奠定了中国古代地方行政的基本范式。春秋战国时期县、郡制度的出现，正是对乡遂制度进行官僚化改造的结果。国野分治、军政合一、兵农合一等治理原则，被后世郡县制所吸收和改造，成为秦汉以后中央集权体制的重要制度基础。因此，理解国野制度与乡遂体系，不仅是认识西周政治结构的关键，更是理解中国古代地方行政制度演进的重要基础。